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引述自http://idv.sinica.edu.tw/wwchu/9703%20New%20History.pdf

針對臺灣紡織業的發展,自由市場派的說法可以林忠正為代表,他除了將此產業的成功歸因於自由市場之外,也指責國民政府早期對紡織業的干預,是因省籍因素而特別扶植大陸遷臺者。劉進慶則將其納入官商資本主義形成過程之一環。本文擬探討臺灣戰後早期棉紡織業發展的過程與成功的因素,同時檢討這些相關的爭議,進而推演出臺灣戰後工業化成功的因素。
二、臺灣紡織業發展成績
若以發展最早的棉紡紗及棉織布部門為例,其產量從 1949 年到產量最高峰的 1991 年為止,年複成長率分別為 13.5%及 9.2%。在戰後早期外匯最拮据之時,代紡代織的進口替代政策,從 1951 到 1953 年,使得棉紡織品在短短兩三年之內達到了國內需求的自給自足。而同時期其他接受美國援助的亞洲國家中,雖都也試圖推動棉紡織業的進口替代,但多數並未成功。臺灣棉紡織業在達到自給自足後,隨即因國內需求飽和成長趨於停滯,政策改為推動出口。在 1950 年代末經貿及外匯改革之後,整體政策從進口替代轉向為補貼出口,紡織品出口因而快速成長,在 1962 年就遭到美國對臺灣棉紡織品出口設限。同時,棉紡織之外,政府也很早從 1954 年起就推廣人造纖維,陸續發展中上游。
配合著此時重化工業計畫中石化業的發展,人造纖維以及其原料的生產也開始進行。到了 1970 年代,臺灣紡織業上下游次產業已達到高度的整合。隨著經濟的逐漸成熟發展工資上升,紡織下游在 1980 年代開始外移。不過,隨即由中上游產業擔任直接出口的任務,至今臺灣的人造纖維業產量居世界第二位。
成功的後起者的成長速度,必然比先行者為快,不然就無法縮小與領先者的距離,談不上追趕(catch-up)了。日本在明治維新之後,紡織業雖是最主要的產業,但也花了近六十年的時間才趕上英國。而臺灣紡織業則在發展了三十年後在美國市場地位超過了日本。隨著產量的快速累積,臺灣產業也迅速的滑下學習曲線,改進生產效率。
...................詳細內文可以去爬文

三、日據時期的棉紡織業

日據時期,日本殖民政府確實在臺灣推動了殖民現代化,進行了基本建設也建立了現代化的制度。不過,殖民統治基本上遵循「農業臺灣,工業日本」的發展方向,以推動農產品──米與糖──供應日本國內市場為主要任務,並無意在臺灣推動全面的工業化。這與一般帝國主義的殖民經濟政策相一致,即其皆將殖民地定位為生產初級農礦產品之地,工業產品則由殖民者提供,同時會剝奪殖民地與次殖民地的關稅自主權,使其當地企業無法受到保護來發展工業。
在日據初期,因日本紡織業正在起步,臺灣紡織品仍依賴上海香港供應。不過隨著日本紡織業的發展,到 1912 年日本進口已佔臺灣紡品供應的三分之二。第一次世界大戰之後日本紡織業更是快速發展,成為日本工業的主體,臺灣市場當然被定位為日本紡織品的消費市場。到 1942 年,臺灣紡織品供應中,日本進口佔 82.2%,其他地區進口只佔 2%,本地生產佔 15.8%。不過本地生產的主要是麻袋,用以包裝要出口到日本的米與糖,而非當地人民所需的民生紡品。單就棉紡織產業而言,當時臺灣棉紗產量則僅達需求量的 6.05%,而棉布當地供應比例在 1938 年僅為 5%,戰時 1941 年升為 9.9%。
臺灣作為日本的殖民地,工業化的步調與方式幾乎都由殖民政府主導。工業化主要在被指定的產業(如製糖業)中進行,同時是以日資為主體。這些產業中,日資企業挾其先進技術與組織,以及殖民政府的支持必然領導臺灣產業。在此情況下,本地人既然從未有現代化工業生產的經驗,若沒有受到保護,就不可能和日本工業品競爭。因此,以紡織業為例,原先日本殖民政府並無意在臺灣推動紡織業,而是由日本本國的紡織品來供應。面對優勢的日本進口紡織品,很難有臺灣本地人有意願有能力,去創業設立現代化紡織廠。更何況,在日本六三法下,日本國內的企業法並不延伸至保護殖民地臺灣當地人的企業產權。殖民政府不鼓勵當地現代企業的政策明顯。總之,在殖民政府不予支持的政策之下,就難以產生當地人所有的現代工業性企業,本地人所有的企業雖也有相當數目,但絕大多數是手工業式的傳統式生產
在日據後期,為了配合日軍南進的政策,日方始開始在臺設立現代化棉紡廠,不過當然只能是日資企業,在殖民政府政策支持下來臺投資生產,紡錠織機皆由日本拆運來臺裝設。1941 年後總計有三家日資棉紡廠設立:臺灣紡績、臺灣纖維、新竹紡績,當時總共運抵臺灣的紡錠數為 28,694 錠。動力織布廠則設立較早,也是由日資的臺灣織布株式會社於 1921 開始生產。不過紡織業總體產值在1942 年,只佔當時臺灣工業總值的 1.7%。
紡織業產值比例低,意味著其他工業的顯著存在,這不就是某種程度的「工業化」?確實,日據時期從 1912 至 1940 年,臺灣工礦部門產值平均年成長率為 6%,並不算低。不過,這工業化是一畸形的發展,不單在於其食品(製糖)業佔了絕大多數(七成),同時,這些工業又具有「飛地」(enclave)性質,參與現代化工業部門的企業主要是日本現代企業,採現代化機械式生產,1936 年最大的 6 家日資工業企業佔了臺灣現代工業部門 80%的企業資本,而當地人經營的企業則仍多停留在傳統手工業水準。
這些現代化工業雖在臺灣有相當的份量,但是其中資本額佔了九成的日資企業,在技術及上層管理人才幾乎都是日本人。因此,只有一般的工頭與工人確實因此受到了工業生產經驗的洗禮,亦即具有關鍵性能力的人才經驗較缺乏。臺灣本地人就業男性從事製造業的比例,從 1905 年的 5% 1930 年的 5.8%,並無太大變化,至 1940 年才升至 7.4%
在當時環境下,因為日本統治者並未向當地人敞開參與工業的途徑,因此臺灣的菁英仍是地主,雖應說是改變後的地主。亦即農產品米糖已經高度商品化,並且是大量銷往日本,這些地主是高度參與這農業商品化外銷過程的地主,只是仍是以傳統收地租並經營商業、放高利貸為獲利途徑,即作半傳統地主仍是最佳獲利途徑。這情況到了戰後有很大的改變。

四、棉紡織業在戰後初期的發展

戰後光復初期幾年,主要是進行接收與恢復生產的工作。國民政府接收了日產,日資的三家棉紡廠及臺灣織布株式會社的新豐廠,被合併到省營的臺灣工礦公司。根據所接收的日產設備,就現代棉紡織工業而言,日據時期棉紡紗廠皆為日資,當地人所有的企業不包含棉紡廠,但有一些動力織布廠。同時,在戰後初期這兩三年間,或許因為日本紡織品進口中斷,民間動力織布廠與織布機數有快速的增長,民營份額從占織布機總數的四成增為六成。這段期間日籍技術及管理人員撤離,銜接上產生落差,戰爭的混亂也有很大影響,不過生產逐漸恢復中。
自 1948 年開始,大陸公民營紡織廠拆遷來臺者日多。臺灣棉紡錠的數目,從 1946 年工礦公司接收自日產的 9,548 錠,增加到 1951 年的近 9 萬錠(主要是大陸拆遷來臺的紡錠),至 1953 年擴張到近 17 萬錠(進一步擴張)。1957 年全面取消對內管制之後,產能更進一步大幅增長, 至 1966 年紡錠數已增至 74 萬錠
在 1949 年 6 月國民政府成立臺灣區生產事業管理委員會(生管會)之後,政策上就立即鼓勵棉紡織業的發展,在當時物資極端缺乏且供應混亂情況下,政府對棉紡織業優先配給電力、外匯與融資。同時因當時國內供給不足必須進口,因此當局將棉紗關稅降為 5%,棉布關稅為 20%,貿易保護程度大降。以致於 1950 年與日本貿易恢復之後,大量日本布疋傾銷至臺灣市場,導致諸多織布廠倒閉因此於 1951 年 4 月政府以管制棉布進口的方式來提供保護。
在 1949 年中至 1951 年中這兩年期間,對內以及對外管制的情況皆不理想,以致棉紗價格飆漲市場時有混亂。生管會主事者認為是因原先管理不當、措施不夠嚴密所致,包括生管會紡織小組成員幾乎全由民間紡織業者擔任,影響政策決策。因此於 1951 年 5 月解散這紡織小組,另於美援聯合會下成立一排除業者的紡織小組。同時,決定提高管制強度採取全面管制的作法,進入高度管制的代紡代織階段,並且原料與棉紗棉布進口之對外貿易皆須經申請後由中信局統一為之。另一方面,視國內供給情況,當局運用暫停進口或者管制進口方式,對本地廠商提供保護,在管制下鼓勵棉紡織業的生產。
自 1951 年 6 月至 1953 年 6 月止為期兩年的代紡代織政策,是既高度管制且又高度保護性的扶植紡織業的作法。措施主要是政府提供美援棉花委託紗廠代紡棉紗,成品繳回中央信託局再定價配售給下游的織布廠使用,布廠所織之布則交由中信局限價配售。
如李怡萱所述,在此之前,政府在不同時候都曾採用過不同形式的代紡或代織,此次實施辦法的特點在於其全面的高度管制,不容許廠商保留產品自行賣出影響市場價格。這期間廠商不需自購原料,也不須自行銷售產品,所需周轉資金不多,且利潤有保障。同時政府當然也必須限制新棉紡廠的設立。除此之外,棉花原料及紡織機械進口得優先核配外匯,並在複式匯率制度下適用較低的匯率結匯。
同時,經建當局在美國技術顧問懷特工程公司協助下,在提昇技術與品質水準方面也多所戮力。譬如,會定期派員到工廠進行生產與品質檢查;為了提升織布業的效率水準,請懷特公司技術推薦,主動撥外匯協助八家整合型紡織廠,引進當時最先進的豐田自動織布機。
不過,如日後諸多研究東亞經驗的學者所指出,更關鍵的作法在於這些保護措施是有條件並且有期限的,而不是如拉丁美洲等很多國家,多流為永久性的保護,因而帶來了怠惰。1953 年中代紡代織結束之後,除了維持進口與外匯等對外管制之外,其他相關的對國內價格以及擴產、新設的對內管制逐漸解除。從 1957 年 7 月起,政府廢止了一切對棉紡織業的對內管制措施。
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從 1950 年夏韓戰爆發之後,美國不單派來第七艦隊並提供軍事援助,穩定了國民政府的統治,更恢復提供大量的經濟援助。美援幫助國民政府彌補國際收支缺口,降低財政赤字、外貿赤字,大幅減低了通貨膨脹的壓力。在 1950 年代,美援輸入值佔總輸入值約 3 至 4 成左右,影響確實不小,其中美援棉花在 1950 年代前半佔了棉花總進口量的 91%。美國援外駐華單位(美國經濟合作總署中國分署)監督國民政府財經政策的施行,管核美援支助的計畫,也僱請美國懷特工程公司,對相關工業計畫提供技術顧問服務。美國經援顯然對經濟穩定有很大助益,其效益評估將在文後再討論。
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在推動出口方面,工委會第 14 次會議(1954 年 2 月 18 日)中已提出了紡織品出口計畫,建議廠商可自行出口,出口可獲退稅,可保留外匯進口原料,也可再將原料賣給中信局後資金另做他用,不過出口產品皆須經過檢驗,政府並將提供出口低利貸款。在第 22 次會議(1954 年 6 月 10 日)中,提出 1955 年將允許棉紡廠商共擴增產能 23,000 紡錠,並訂出明確的分配優先順序:1.產能現低於 1 萬但要增至 1 萬錠的廠商 (鼓勵達到經濟規模);2.低於一萬大於 5 千錠的廠商;3. 高於 1 萬錠的廠商。外匯需自有或藉由出口自行取得,並需於一定期限內提出 25% 臺幣作為擔保,再提出外匯保證金。第 33 次會議(1954 年 11 月 24 日)中繼續討論推廣出口可能性研究。建議擴大退稅之項目、改善時效與程序。第 71 次會議(1956 年 7 月 26 日)核准棉織廠採購一些自動織布機,以提高競爭力,更需要促進出口。
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在推動人造纖維廠方面,工委會第 25 次會議(1954 年 7 月 22 日)中,決議中信局與 von Kohorn 公司簽訂興建嫘縈絲(長纖)廠的合約,此廠由大秦石鳳翔接手籌辦(為中國人造纖維公司)。在後來會議之中中纖公司持續提出辦廠進度報告。後於第 67 次會議(1956 年 5 月 31 日)及其後工委會又同意了中纖生產嫘縈棉(短纖)的生產計畫。此外,工委會也陸續核准了數家人纖紡織廠的成立或擴張申請案,因其認為人纖織品的出口應可足夠支付其自身所需原料進口之外匯,但要告知廠商需自籌外匯,政府不會配置外匯。同時鼓勵各廠合建上游的纖維廠。工委會對人纖紡織的管制較鬆,主要是因其認為人纖紡織品並非民生必需品,對其不必如對棉紡織品那樣嚴格管制價格與產量。
第 82 次會議(1956 年 12 月 27 日)中,李國鼎提出臺灣紡織工業檢討報告,檢討紡織業第一次四年計畫(1953-1956)成果,並提出第二次四年計畫之規劃。計畫未來 4 年增加 8 萬棉紡錠,4 千臺織布機以汰舊換新,增加 10 萬多人纖紡錠,及一萬多羊紡紡錠。目標是要發展出口賺取進口原料所需的外匯,以減少對美援的依賴。同時其指出,在第一個四年計畫期間,因產量增加導致對原棉需求增加,已部分抵銷國際外匯收支之改善。既然當時節省外匯被視為第一要務,因此為了防範第二個四年計畫產生此狀況,需要更進一步推動出口。此時提出一個降低原棉配額以激勵出口的方案,即將工廠原棉配額削減至其需求量的 80%-85%,有出口業績者可配與較多原棉。廠商出口所得外匯之中,八成可進口原物料二成可進口零件。
這些檔案資料所顯現的是,當時決策者在摸索中不斷依據現實情況做出調整。
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六、發展人造纖維產業
如前述在 1950 年代,負責產業政策的尹仲容等人,在推動棉紡織業的同時,也早已注意到世界上人造纖維產業的發展。負責推動工業化的工業委員會下有一個小組負責推動化學工業,包括人造纖維業。除了積極推廣相關資訊之外,也派人赴美考察。
不過上述第一個人纖廠計畫是尹仲容在主持生管會時就開始推動,但因資金及各種困難而未得實現。一直到 1954 年左右,數家民營人纖紡織廠出現以致於人纖廠下游需求有著落之後,工委會才又積極推動,終於在 1954 年 7 月由中信局與美國 von Kohorn 馮柯亨公司簽訂在臺灣興建黏液人造絲(嫘縈絲)工廠的協定。即此計畫是由工委會在美懷特工程公司協助下負責提出投資企畫案,並與美馮柯亨公司洽談技術移轉並簽約,同時安排好日本進出口銀行與臺灣銀行的投資貸款。在整個投資案已準備好之後,工委會再公開徵求私人投資,當時民間業者多認為風險太高而意願闕如,不過,在政府推動下,終由大陸遷臺的原大秦棉紡的石鳳翔接手此計畫,成立臺灣第一家人纖公司──中國人造纖維公司。
其後中纖於建廠期間又申請增設嫘縈棉的生產,而於 1958 年開始生產嫘縈絲及嫘縈棉,政府除協助取得技術外,並確保當地投入要素的供給,匯率配合並有優惠融資。
中國人纖公司成立之後,數年內並無新的參進者,1963 年在政府推動下,由中華開發與中纖聯合投資成立聯合耐隆公司開始生產尼龍絲,中纖並於 1965 年增加聚酯棉的生產。其後臺灣產業的領導廠商──臺灣塑膠,才終於在 1968 年前後大舉同時加入嫘縈、壓克力纖維與聚酯纖維的生產。同時在一輕於 1968 年成功運轉之後,政府推動上游石油化學業的決心已很明確,至此大勢底定諸多廠商隨後立即追隨參進,以致於到了 1970 年就已經有 16 家人造纖維廠商,多數為往上游整合的既有紡織企業
當 1950 年代後期棉紡織品出口正開始快速成長之際,1961 年美國即已依據關貿總協定下所訂定的「棉紡織品短期協定」,開始對臺灣棉紡織品進行數量上的管制。其後 1962 年及 1967 年又繼有「棉紡織品長期協定」,繼續進行配額限制。再則,國際上人造纖維已逐漸有取代天然纖維的趨勢,這在在顯示為了維持紡織業的成長而要發展人纖產業的必要性。
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1950 及 1960 年代,雖然臺灣工業化才起步,不過推動重化工業的工作也已經開始。經過各種周折,臺灣第一個輕油裂解廠由中油負責,於 1968 年完工開始生產,同時政府也推動臺塑參與共同成立臺灣氯乙烯公司,放棄原有的電石生產法,而改用一輕的產品氯乙烯來生產 PVC,使臺塑正式加入了石化產業。1973 年類似輕裂的乙烷裂解廠投產,二輕則於 1975 年完工啟動。配合著輕油裂解廠的生產,或也因為政府以行動宣示推動石化業的決心,越來越多的廠商陸續加入石化業的行列,利用輕裂廠生產的基本原料,來生產人纖原料與塑膠原料,進一步帶動當地人造纖維以及塑膠的生產。
人造纖維生產自 1957 年開始,至 2004 年是以年複成長率 18.3%速度擴張,而其上游人纖原料,則自 1976 年開始生產,到了 2004 年則已擴張了一百多倍。來自下游的向後連鎖效果,對於中游人纖產業成長的正面影響,在早期比較顯著,在成長率較高的次部門(如聚酯)效果也比較顯著。在 1980 年代以後,隨著下游成長趨緩,聚酯與尼龍次部門則能藉由直接出口來維續他們的成長。

八、經驗檢討
以上是就臺灣早期的棉紡織業以及其後的紡織業整體發展,作了一簡要的陳述。對於一個臺灣如此成功發展的產業,我們能得出如何的經驗教訓?這些經驗教訓對其他後進經濟體是否可以適用?本節將探討這複雜而重要的問題。
經驗教訓可以分為兩方面來討論。一是經濟理論層面,一是歷史條件層面。
..................
(一)產業政策的轉折——政策角色
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(二)政策思維的重要性
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(三)與其他國家經驗的比較
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(四)政策空間
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(五)相關爭議
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九、結論

臺灣紡織業發展成績優異,不單是戰後早期工業發展的領導部門,更帶動了相關上下游產業的發展,以致雖然下游已隨臺灣比較利益的變遷而衰退,但中上游仍能持續的發展。本文探討了此產業發展的途徑,並試圖對其發展的原因提出解釋。簡言之,雖然有一些歷史條件確實提供了比較有利的發展基礎,但是本文仍認為產業政策── 尤其是持續性的產業政策──扮演了關鍵角色。從歷史的角度來看, 臺灣紡織業的發展在每一個轉折點,都有賴於合適的產業政策,長期延續的發展實在是源於持續的、與時具進的產業政策,而這些政策則源自以「發展整體產業」為目標的政策思維。
日本殖民統治留下了相對良好的基礎建設,不過因殖民政策並不計畫推動當地工業化,日本優勢進口品主導市場,因此本地人所有的現代工業性企業難以產生。後期軍需工業化時拆遷來的日資紡織廠所留下的產能極為有限。因此就紡織業而言,日本殖民統治的影響主要在於一般性的基礎建設的效益。這雖然對日後的經濟發展而言,是個很有助益的基礎條件,但是絕非充分條件。就如日據時期因殖民政策不鼓勵當地工業化,則當地工業化確實就難以產生,就已顯示這基礎條件並非充分條件。
1949 年前後遷臺的大陸紡織資本(主要是棉紡),是代紡代織政策所扶植的主要對象。他們的移入(包括企業組織人才機器等軟硬體設備)使得棉紡織業能在幾年時間內快速成長。但其後隨著設廠限制的開放,棉紡業的產能在 1953 年至 1966 年擴張了 4 倍多,進一步快速擴張並無困難。因此可推論現成的遷臺大陸紡織資本,確能達到「縮短發展時間」的作用。同時對外的貿易保護及對內的高度保護性扶植措施,促進了快速的成長。
同理,早期大量的美援(包括棉花),雖在當時起了立即的穩定效果,其協助效果顯著,但就長期來說絕非關鍵因素。何況,美援在全球不同地區的作用有極大差異,譬如當年大規模的美援並無法使國民政府在大陸免於失敗的命運。因此美援顯然是一協助因素,而不可能是關鍵因素。
棉紡織業在快速達到自給自足之後,這產業的持續成長實有賴於產業政策上轉向出口導向,並提供高額度的出口補貼,才使得產業脫離停滯,並進入快速出口導向成長的階段。新政策下高額出口補貼使得出口有效匯率幾乎增加四倍,在在顯示出口成長實依賴政策誘因的作用,而非自然市場的力量。
在棉紡織業發展的同時,產業政策就已及早推動相關產業的發展,包括人纖以及其後的石化人纖原料產業,幫助形成上下高度整合的體系,持續不斷成長。在推動這些相關產業時,政府都是採主導地位以高度干預的方式來推動,絕對是 Wade所謂的 big leadership 模式,而不是依據市場「自然」力量的運作。
.....................
雖然臺灣在戰後的歷史條件相當優渥,但是所面對的與先進國的差距仍是殘酷事實,必須依賴產業政策來一步步往前行。臺灣紡織業的發展成績,還是主要受惠於合宜的產業政策,雖說啟始時的歷史條件確曾使得產業政策成功的可能性比較高。
同時,與其他國家經驗的比較,顯示各國政策方向與有效性有相當大的差異,而這差異也支持本文所提出的強調政策思維重要性的說法
.....................
總之,本文主旨在論證臺灣紡織業的成功,是因為產業每發展到必須升級之際,主管單位為了解決新的問題,多能採取新的相配合的政策來促進升級。同時,早期主事者發展目標明確,能夠棉紡與棉織一併推動,並推演出一套協調上下游利益的產業促進政策,來最大化當地的生產價值,而能避免先發展的子產業設法阻礙其他相關子產業發展的情況。

   
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